3月3日，全國政協十二屆三次會議在北京召開，全國政協委員李小琳女士參加會議。

　　據了解，李小琳委員今年共提交了4份提案，內容涉及能源法律法規體系建設、發展集中供熱改善大氣污染、協同行動突破海上風電發展瓶頸、通過整體上市規范央企管理運作等。

　　迎接世界能源革命，全面推進“依法治國”，都要求盡快進一步建立和完善能源法律法規體系。經多年的醞釀，我國已具備較好的基礎加快這一進程;同時，國際上存在先進成熟的經驗可資借鑒。

　　目前，我國能源法律法規體系存在以下幾個方面的問題。

　　一、基礎性的《能源法》長期缺位

　　導致我國能源領域綜合性、全局性、戰略性問題長期依靠各部門的行政協調，缺乏法律層面的有效調整;已有的能源法律法規之間缺少統領和協調，存在彼此重疊、標準不一或互相牽制的情況，操作性和執行效率受到制約。

　　二、已有的部分法律內容亟需修訂

　　一些已有的能源法律法規落后于管理體制和行業實際的發展變化，甚至在某些方面限制和阻礙了行業發展，或者與WTO能源規則體系、生態環境保護等要求相悖，亟待加以修訂和完善。例如上世紀頒發的《電力法》，很多條款已經落后于行業實際情況和發展、改革要求，亟需修訂。

　　三、一些重要的單行法尚缺失

　　石油天然氣、原子能、核電、能源監管、能源公用事業等領域還沒有相應的能源單行法，能源管理實踐中一些行之有效的成熟政策也不能及時上升為法律和行政法規。

　　四、是能源管理行政措施多，市場手段少

　　我國現行能源法律的規定普遍比較原則，需要大量行政法規和行政規章相配套，才能有效實施;已有的能源管理法律內容也多以行政要求為主，市場化的管理手段不多。加之我國能源管理的職能比較分散，能源立法配套銜接不夠，導致我國能源法律法規可操作性比較差，執法和司法困難，降低了法律效力和執法效率。

　　綜上，對于完善國家能源法律法規體系，有如下建議：

　　一、加強組織和頂層設計。建議在國家能源局成立聯合工作組，在更高層面成立領導小組，做好頂層設計和部門協同，與全國人大對口部門確定好“十三五”和中長期能源立法計劃。

　　二、加強能源法律隊伍建設和學科建設。充分利用高校和智庫力量，深入開展課題研究，培養專門人才。做好國際交流，吸收先進經驗。

　　三、盡快出臺能源母法。盡早完成《能源法》的制定工作，為構建金字塔型結構的能源法律法規體系打下母法基礎，并理順與其他相關法律法規體系的關系。

　　四、分階段完善能源法律法規體系。按照十三五和中長期能源立法計劃，制定時間表，做好立改廢，提升實際可操作性、與市場化經濟的相適應性和對相關產業的引導性。

　　熱電聯產是先進的能源利用形式，是防治大氣污染的重要手段。據測算，熱電聯產與熱電分產相比效率高30%，集中供熱與分散小鍋爐供熱相比效率高50%。眾多小鍋爐幾乎沒有減排措施且低空排放，熱電聯產采取脫硫、脫硝、除塵且高空排放，煙塵、二氧化硫可減排90%以上，氮氧化物和二氧化碳可減排40%以上，有效改善大氣環境質量。

　　根據發改委能源研究所發布的數據，目前全國在役工業燃煤小鍋爐超過60萬臺，還有大量的分散供熱取暖小鍋爐。工業鍋爐排放的煙塵和二氧化硫分別占全國總排放量的41.6%和22.2%。如果能以高效集中供熱替代小鍋爐，每年可節約標煤6300萬噸以上，相當于“上大壓小”關停8000萬千瓦小火電機組，正好與我國已成功實施的火電機組“上大壓小”節能效益規模相當，而減排效益則會更大。

　　一座大中型熱電廠即可有效覆蓋一座中等城市的熱用戶。近年來，隨著長輸熱網(供熱半徑遠大于現行國家標準)技術不斷進步和成熟，熱網壓降、溫降及總質量損耗均優于常規設計標準，有效供熱半徑已普遍達到20公里以上，為滿足分散熱用戶需求提供了有力支持。

　　“十二五”期間規劃拆除小鍋爐5萬臺，但部分地區執行力度不夠，甚至還有新的小鍋爐不斷投入使用，“十一五”及“十二五”10年內小鍋爐數目未減反增10萬臺，嚴重影響高效集中供熱對防治大氣污染潛力的發揮。

　　為此，提出以下幾點建議：

　　一、進一步加大小鍋爐關停和散燒煤控制力度。參照火電機組“上大壓小”政策，分解下達各地區關停小鍋爐的指標，與新上熱電聯產項目掛鉤。在各地主城區和新型“城鎮化”示范區設置“禁煤區”。

　　二、實施小鍋爐關停綜合激勵政策。包括提供關停財政補助，開展關停容量(用煤量)指標有償轉讓和污染物排放指標交易。

　　三、加大能源利用和環境容量指標考核力度。在“十三五”能源規劃中，將集中供熱普及率、發電和集中供熱用煤占比等指標作為重要的約束性能源利用考核指標，同時實施環境指標考核倒逼。

　　四、修改供熱半徑國家標準。根據技術發展實際情況，可予以大幅提高。

　　五、積極推廣有利于熱力用戶開拓的管理模式。實施城市熱力整體規劃，在供熱有效半徑內，實行熱源、管網、換熱站一體化直供到戶的供熱管理體制。

　　我國海岸線總長3.2萬公里，其中大陸海岸線1.8萬公里，島嶼海岸線1.4萬公里。近海區域、海平面以上50米高度風電技術可開發容量約2億千瓦。近海風場的可開發風能資源是陸上的3倍。

　　與陸上風電相比，海上風能資源的能量效益要高20%至40%，具有風速高、電量大、運行穩定、適合大規模開發等優勢。

　　我國目前可供集中開發的清潔能源資源主要包括西南水電、西北風電和光伏，這些資源都存在就地消納能力有限、需要遠距離輸送和配套調節電源等問題，而海上風電靠近負荷中心、不占地、年運行小時長，對電網更“友好”，其技術性和經濟性相比前述資源更具優勢;同時，發展海上風電，與我國經濟區域布局，與大力發展海洋經濟、建設海洋強國戰略高度一致。

　　但是，我國海上風電要實現全面實質性啟動，確保健康有序發展，還需要重點研究解決以下幾個方面的問題和制約因素：

　　一、戰略規劃工作滯后

　　海上風能資源評價工作是制定國家海上風電戰略，開展風電規劃、建設的重要依據和前置條件。受相關因素影響，我國近海風資源評估工作一直沒有系統開展，造成海上風電戰略及項目規劃工作滯后。

　　二、核心裝備國產化進程緩慢

　　海洋環境遠比陸地環境復雜，海上風電技術難度大。雖然我國在整機制造方面取得了較大進展，但核心設備國產化進程緩慢，國內企業自主創新能力不足。

　　三、開發協調難度大

　　海上風電開發涉及多個領域，需要海洋、氣象、海事、漁業、軍事、環保等有關部門之間有效協調。由于缺少一套科學、高效的前期工作規范流程，海上風電前期工作存在一定困難。

　　四、電價和補貼機制仍需不斷優化完善

　　2014年，確定了海上風電標桿電價，緩解了電價這個制約因素。但還需要緊密跟蹤發展形勢，配合電力市場化改革，進一步探索電價形成機制，制定更為科學合理的電價及補貼政策。

　　綜上，為突破國內海上風電產業的發展瓶頸，釋放其成長潛力，確保產業持續科學健康發展，需要政府相關部門統籌協調，做好以下基礎工作：

　　一、統一做好資源普查。組織技術力量，加快近海風能資源普查和評價工作，取得科學開發建設海上風電項目的基礎資料。

　　二、出臺國家整體戰略規劃。統籌考慮風能資源、電網消納能力、受電市場、電網規劃，制定國家海上風電整體戰略，制定近海風電發展專項規劃，納入“十三五”電力和能源發展整體規劃，爭取在“十三五”實現海上風電跨越式發展。

　　三、協同技術攻關。組織成立聯合研發機構進行技術攻關，加快海上風電核心技術的消化吸收和自主研發，以及海上風電標準體系和認證體系建設。

　　四、改進審批機制和電價形成機制。簡化不必要的前期審批程序，制定科學合理且易于操作的海上風電項目前期工作管理規范。探索研究海上風電電價形成機制、財政補貼與電力市場配套機制，逐步實現海上風電的商業化運營。

　　當前，資本市場正處于有利的上升周期，各項改革紅利正在逐步釋放，并得到市場認可。應抓住有利時機，加快央企主營業務整體上市進程。以整體上市為主要抓手，實現央企混合所有制;充分借助資本市場和社會公眾的力量，推動央企規范運作，有效提升國有資本的運營效率和企業活力。

　　近幾年，我國中央企業的綜合實力得到了顯著提升，2014年世界500強的排名中，央企共有47家入圍。但我們注意到，在這些入圍中央企業中，只有個別實現了主營業務整體上市;同時，在國資委監管的112家中央企業中，只有74家建立董事會;而且對已設立董事會的央企，在真正發揮董事會、監事會職能，有效實現規范化運作方面，還有較大提升空間。

　　而另一方面，央企上市公司的治理能力和治理水平在近幾年普遍得到很大加強和提高，為逐步實現整體上市打下了良好的基礎。

　　為此，建議：

　　一、出臺整體上市指導意見。制定推動央企整體上市的規劃和指導意見，規范實施路徑，明確階段目標。對于具備整體上市條件的央企，積極啟動上市進程，及時總結經驗，發揮好示范引導效應。

　　二、加快實現央企集團層面的股份制改造。積極引入戰略投資者，實現集團層面投資主體多元化，完善公司法人治理結構。對于已設立董事會的央企，進一步規范并充分發揮董事會的職能;對于尚未設立董事會的央企，加快推進股份制改造，建立起規范的治理機制。

　　三、充分發揮央企上市公司作用。整合同一集團內同一業務上市公司，實現一個業務板塊一個上市平臺;通過增資擴股、收購資產等方式，把主營業務資產全部注入上市公司;進一步整合同一集團不同板塊，最終實現整體上市。

　　四、優化央企上市公司股權比例。鼓勵企業交叉持股，強強聯合，增加公眾持股比例，更好地發揮市場作用，增加市場的影響力和引導力，提升央企治理規范程度。

　　五、激發央企活力。以推動央企整體上市為契機，完善央企管理機制;符合條件的央企，試行員工持股計劃，有效激發央企活力，實現可持續發展。

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